di Tommaso Gazzolo
La cosiddetta legge sui processi brevi è, oggi, in attesa di “aggiustamenti tecnici” da parte delle commissioni interne alla maggioranza. Ciò che, tuttavia, dovrebbe essere chiaro al governo, prima di ogni questione tecnica, è la ragione politica dell’intervento. Mi riferisco, nella specie, al disposto dell’art. 2 del progetto di legge, sull’estinzione dei processi penali.
Per ragioni sistematiche e di completezza, ritengo, tuttavia di dover spendere qualche breve osservazione anche sulla prima disposizione. L’art. 1 disciplina la tutela risarcitoria da accordare alla parte – vincitrice o soccombente – di un processo protrattosi oltre i limiti temporali stabiliti dalla norma. A dispetto delle intenzioni dichiarate dal legislatore, non credo che tale innovazione possa costituire, tecnicamente, un freno, se non un po’ bislacco e meramente lenitivo, alle condanne della Corte Europea dei diritti dell’uomo all’Italia per la violazione della ragionevole durata del processo.
Si potrebbe sostenere che, con l’intervenuta normativa, i rischi di condanne pecuniarie a carico dello Stato siano effettivamente diminuiti, garantendo l’art. 1 una procedura interna di efficace riparazione. Senonchè, ciò non impedirà alla CEDU la possibilità di continuare a pronunciare sentenze quantomeno dichiarative della violazione della Convenzione da parte dell’Italia, in quanto, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte Europea, il versamento di un’indennità a seguito del riconoscimento di violazioni della Convenzione da parte degli Stati non è in sé sufficiente a far venir meno in capo al ricorrente lo status di “vittima” previsto dall’art. 34 CEDU (cfr. Delle Cave c. Italia 5 Giugno 2007; Spadaro c. Italia 20 Settembre 2007; Cocchiarella c. Italia, 29 Marzo 2006).
Tale possibilità non è scongiurata dalla tutela meramente risarcitoria, la quale, va da sé, è sempre rimedio ex post, ma non è sempre efficace nella sua funzione “preventiva”, specie quando, come nel caso, non vi è coincidenza tra i possibili soggetti autori della violazione (il giudice, gli avvocati, gli ausiliari del giudice, le parti, i testimoni, etc.) e il soggetto chiamato a rispondere del danno (lo Stato).
Si dovrà, inoltre, verificare l’effettiva “tenuta” della nostra giurisprudenza, in presenza di un progetto di legge che continua, in relazione al quantum, a rinviare ai parametri applicati dal giudice nazionale. Certamente, l’introduzione della presunzione legale di cui all’art. 3-ter della cd. legge Pinto sembra, quantomeno, in grado di risolvere il contrasto sorto nella giurisprudenza di legittimità in ordine alla frazionabilità della domanda (cfr. Cass., Sez. I, 10 Novembre 2008 n. 26906; Cass., sez. I, 11 Settembre 2008 n. 26991). Ma resta irrisolto il problema della non perfetta coincidenza tra i criteri per la determinazione del danno applicati dalla CEDU e quelli accolti dai giudici nazionali (da ultimo, Cass., sez. III, 11 Marzo 2009, n. 5892, ha ribadito soltanto che “i criteri di determinazione del quantum della riparazione applicati dalla Corte europea non possono essere ignorati dal giudice nazionale”). A tal proposito, il progetto di legge non elimina uno dei motivi principali di contrasto tra i criteri adottati dai diversi giudici, nazionale ed europeo, che va individuato nella disposizione – rimasta intatta – di cui al terzo comma, lettera a) dell’art. 2 della legge n. 89 del 2001, ai sensi del quale è influente solo il danno riferibile al periodo eccedente il termine ragionevole. La giurisprudenza italiana ha interpretato tale disposizione concludendo che, mentre per la CEDU l’importo assunto a base del computo in riferimento ad un anno va moltiplicato per ogni anno di durata del procedimento (e non per ogni anno di ritardo), per il giudice nazionale è vincolante l’articolo citato, non incidendo questa diversità di calcolo sulla complessiva attitudine della citata legge n. 89 del 2001 ad assicurare l’obiettivo di un serio ristoro per la lesione del diritto alla ragionevole durata del processo (Cass. 5892/2009; Cass. n. 11566 del 2008; n. 1354 del 2008; n. 23844 del 2007). In tal senso, la razionalizzazione delle procedure di equo indennizzo previste nella legge 24 marzo 2001 n.89 (cd. legge Pinto) potrebbe, in definitiva, non essere risolutiva dei contrasti esistenti tra la Corte Europea e il giudice italiano. Personalmente, non nutro particolare rispetto né interesse per le Corti Internazionali, ma non posso evitare di sottolineare come il progetto di legge non faccia che, implicitamente, prendere atto, senza risolvere, il difficile coordinamento delle disposizioni CEDU e nazionali entro il sistema delle fonti (non avendo le sentenze gemelle della Corte Costituzionale n. 348 e n. 349 del 2007 comportato, in tal senso, alcun significativo contributo).
Ma, poiché ciò di cui chiedo ragione è un problema politico, è bene passare all’art. 2 del progetto, il quale prevede – per una certa classe di reati (all’interno dei quali, tuttavia, sono previste alcune deroghe ed eccezioni) – l’estinzione del processo nel caso in cui la sua durata si prolunghi oltre un determinato termine fissato dalla legge (il quale, a sua volta, conosce diverse ipotesi di sospensione). È evidente che questo progettato articolo 346-bis c.p.p. (non doversi procedere per estinzione del processo) combini la dichiarata “sensibilità giuridica” per l’accelerazione, la brevità e la rapidità del processo penale a qualche solito sassolino che, periodicamente, il governo lascia sulla strada, incerto sulla possibilità di ritrovar casa da solo, qualora il suo Capo lo abbandonasse nel bosco.
Ovviamente, questo non fa di Gasparri e Quagliarello gli scrittori di un “romanzo criminale”, come ha sostenuto l’Italia dei Valori, né rende costituzionalmente sospetto il progetto di legge. Il lettore di oggi dovrebbe avere ormai chiaro che la giustizia è divenuta, negli ultimi venti anni, uno degli assi portanti della sorda guerra civile combattuta tra i resti di una costituzione priva dal 1989 di legittimità. Da un lato, infatti, una fazione di “illuminati” pensa che la legittimità del potere politico debba passare per la sua moralità o, meglio, per il giudizio morale della società civile. Per essi, pertanto, il potere politico è legittimo soltanto se in ogni momento i tribunali – dove il diritto e la morale si identificano – possono giudicarlo. Dall’altro lato, non si sa chi vi sia. Probabilmente, pochi ribelli nascosti. Per questi ultimi, il potere politico è legittimo soltanto in quanto in grado di dare protezione e ordine rispetto alla violenza presente nella società civile (poiché, contrariamente a quello che pensa la fazione opposta, gli uomini non sono angeli). Tale ordine, secondo i ribelli, esiste soltanto laddove riesca a garantirsi uno spazio di manovra libero dal controllo della società: la “giurisdizionalizzazione della politica”, in questo senso, non costituisce che l’ultimo atto di distruzione di quella possibilità di frenare il caos.
Non mi interessa approfondire oltre questo discorso, né descrivere con più precisione queste due fazioni né, tantomeno, schierarmi a favore di una delle parti in causa. Per semplice interesse scientifico, non posso che sottolineare, tuttavia, l’ennesimo errore tattico della Destra italiana. Voci di corridoio, infatti, sostengono che il governo attualmente in carica abbia scelto la via della lotta aperta su più fronti contro la fazione degli “illuminati”. Se così è (ma solo se vi pare), e se è vero che il governo ritiene, a torto o a ragione, che il punto di forza di questi “illuminati” sia il potere dei giudici, qualcosa non mi torna nel conto. Perché, infatti, rendere più efficiente il loro strumento di potere? Perché, in altri termini, farlo funzionare, laddove non funziona?
Il disegno di legge presenta certamente alcune imperfezioni tecniche, ma la sua attuazione potrebbe davvero favorire la rapidità del processo civile e penale.
Il vero meccanismo virtuoso riguarda, in realtà, il processo penale. L’estinzione del processo per violazione dei termini di ragionevole durata, innova profondamente, a livello sistematico, il diritto penale: è causa speciale di estinzione della punibilità astratta, la cui portata dovrà essere studiata con attenzione nel suo inquadramento e nella sua applicazione (in che relazione sta, ad esempio, con gli artt. 106 e 170 c.p.? Come si coordina questa nuova causa con il principio del favor rei nell’ipotesi di concorso di più cause estintive?). Qui i giudici si sentiranno, di certo, ancor più “stuzzicati”. Ma non è tanto questo, in fondo, il punto.
Piuttosto, si deve tener conto che, mentre nel processo civile interessata ad una accelerazione dei tempi, solitamente è, a fianco del giudice, anche almeno una delle parti (e, perciò, il suo difensore), nel processo penale il ticchettio inquieto dell’orologio processuale e della nuova causa estintiva, almeno nella maggior parte dei casi, non preoccuperà che il pubblico ministero ed il giudice, mentre l’imputato avrà tutto l’interesse a dilatare e protrarre la durata del processo.
Non credo, in tal senso, che i tribunali lasceranno passare il tempo, senza fare alcunché. Più probabile, è che si incominci, anche qui, a picchiare sui tempi e sui poteri d’ufficio del giudice, con tre conseguenze: l’accelerazione e la rapidità del processo, la sua efficienza, la riduzione dello spazio di manovra per la difesa dell’imputato. Più efficienza e più severità, a mio avviso. Anzitutto, le indagini preliminari verranno dilatate il più possibile, non rientrando la loro durata nel calcolo del tempo per l’estinzione. Paradossale, tutto questo, considerato che l’arco temporale che trascorre tra l’inizio di un’indagine e il tempo in cui essa approda in Tribunale risulta essere il più lungo tra le fasi processuali (circa 2,8 anni). Ed ancora: se il processo penale viene ridisegnato stringendo il nodo dei tempi dibattimentali, l’effetto potrebbe essere quello di assistere ad un ritorno dei profili inquisitori, attraverso un’inversione giurisprudenziale in materia di atti irripetibili ex art. 431 lett. b) c.p.p. e la dilatazione delle possibilità di deroga al principio del contraddittorio e dell’immediatezza attraverso la lettura degli atti predibattimentali ex artt. 512 c.p.p.: non è escluso, infatti, che, restando l’indagine preliminare, con al centro il pubblico ministero, l’unico spazio procedimentale non frustrato dalla spada di Damocle della rapidità, il principio di non dispersione della prova possa ritornare a giocare un importante ruolo di temperamento dell’oralità e del contraddittorio, con conseguente riposizionamento della giurisprudenza alle posizioni ante 1999 (riforma dell’art. 111 Cost.). In breve, la necessità di accelerare i tempi del dibattimento potrebbe spingere nella direzione di rendere il più “documentale” possibile il processo penale, riducendo la fase testimoniale allo stretto indispensabile: i giudici potrebbero, infatti – e non a torto – scegliere un processo più rapido ma, necessariamente, più severo, inquisitorio e meno garantista, per scongiurare una nuova e costante minaccia di estinzione pendente sulla giustizia.
A mio avviso, l’esigenza di rapidità non potrà che essere risolta, nella prassi, attraverso la severità (e, con ciò, mi riferisco al processo sia civile che penale). È illusorio, infatti, pensare che l’ ottemperanza al nuovo orologio legislativo possa concretizzarsi in una maggior attenzione per i tempi morti tra i rinvii d’udienza (per il processo penale, in media 140 giorni): i rinvii, infatti, per larga parte dipendono dal carico del ruolo, dagli impedimenti legittimi dei soggetti processuali, dall’ irregolarità nelle notifiche, dall’ indisponibilità delle aule, dalla mancanza dei fascicoli, etc. Si tratta, pertanto, di carenze organizzative – alcune strutturali, altre legate alla lentezza propria di ogni apparato burocratico -, le quali, con tutta probabilità, resteranno tali e che non possono in alcun modo essere “riparate” da una semplice nuova causa di estinzione (considerato che le richieste dei difensori sono spesso alla base di questi rinvii, e, per essi, l’estinzione non rappresenta che un vantaggio, con possibilità, pertanto, di un ulteriore incremento dei rinvii, anziché di una loro diminuzione).
Specie nel processo penale, pertanto, la reazione per un prevedibile ed ulteriore incremento dei processi paralizzati dall’estinzione del reato (che, oggi, arriva al 14%), non potrebbe che essere quella di rendere efficientissimo e severo non tanto la macchina burocratica, quanto il lavoro inquisitorio della polizia giudiziaria e dei pubblici ministeri, nonché quello del giudice dibattimentale in relazione all’intimazione dei testimoni – rispetto alla quale si verificano, oggi, numerosissimi rinvii per irregolarità nell’intimazione -. Non dispersione della prova e rigidità nel controllo dell’istruttoria dibattimentale potrebbero, pertanto, imporsi come gli unici rimedi che la giustizia penale è in grado di opporre al fenomeno estintivo. La conseguenza, a mio avviso, è quella già indicata: drastica riduzione dei tempi processuali – e, pertanto efficienza -, ottenuta non attraverso una riorganizzazione del lavoro degli uffici, ma la riproposizione di tratti tipici del modello inquisitorio.
Questo discorso vale, in parte, anche per il processo civile. Non è, infatti, da escludersi che l’articolo 1 porti nuova acqua al mulino della recente riforma (L. 18 Giugno 2009, n. 69). Anche qui, tuttavia, lentezza e inefficienza non verranno certo risolte dalla risistemazione del carico di lavoro. Piuttosto, si potrebbe verificare qualcosa di analogo rispetto a quanto prospettato per il processo penale: un utilizzo con la frusta dei meccanismi decadenziali e la progressiva esautorazione della fase orale. Una effettiva riduzione dei tempi processuali potrebbe essere raggiunta soprattutto attraverso il ricorso alla conciliazione (con il nuovo meccanismo di cui all’art. 91 c.p.c.), alla non contestazione dei fatti (art. 115 c.p.c.), all’istruttoria sommaria di cui al nuovo procedimento ex art. 702 bis ss. c.p.c.
C’è, ovviamente, la possibilità che tutto resti come prima. Capricci all’italiana, nulla più, mi scriveva un lettore attento, che mi rimproverava di vedere sempre il pericolo, anche dove non c’è. Ma, poiché si sta tentando di valutare la portata di un progetto di legge, non si possono, a mio avviso, trascurare tutti i possibili esiti, anche quelli meno prevedibili o in contrasto con la occulta inerzia del nostro sistema giuridico. Io non prevedo nulla di preciso: semplicemente, dico che, se – e solo se – i giudici decidessero una reazione in una certa direzione, questa legge rischierebbe di incentivarli, ed offrire loro un ulteriore argomento per utilizzare in un certo modo strumenti processuali e tecnici (di per sé, pertanto, neutri) già a disposizione.
Tra le possibili conseguenze, pertanto, non può escludersi, in linea di principio, il rovesciamento della semplice finalità risarcitoria delle disposizioni del progetto di legge in un effetto acceleratorio e, come scrive la relazione di accompagnamento, “virtuoso”. Ma virtuoso nel senso indicato: continuo collasso della burocrazia (ossia della giustizia in quanto amministrazione dello Stato), e aumento, invece, dell’efficienza, della rapidità e della libertà dei singoli giudici. Infatti, se nessun elemento ci può indurre a ritenere che l’apparato giudiziario, in quanto insieme di uffici, gerarchicamente organizzati secondo i principi di legalità e continuità, potrebbe ricevere un qualche miglioramento in termini di efficienza da questo progetto di legge (in quanto nulla si prevede in relazione a costi, carico di lavoro, ripartizione delle competenze, etc.), diversa è, invece, la previsione circa le possibili reazioni che i singoli giudici potranno predisporre per affrontare il fantasma di un nuovo incremento dei casi di estinzione dei processi. Provocare la giurisprudenza è pericoloso, se non si sa bene come combatterla.
Io credo semplicemente che, rebus sic stantibus, i giudici abbiano a disposizione strumenti adeguati per ottemperare alle previsioni legislative, ossia per scongiurare il verificarsi dell’estinzione per eccessiva durata del processo. Ma, contrariamente a quanto pensa, probabilmente, il legislatore, tali strumenti non hanno nulla a che vedere con l’organizzazione del lavoro giudiziario (che resterà al suo stato di collasso), bensì con l’indurimento nell’interpretazione e nell’applicazione di una serie di disposizioni processuali, di cui alcune ho già indicato. Se il piano si inclinerà realmente verso una “giustizia di cadì” o una “giurisdizione carismatica”, non posso dirlo.
Desidero, piuttosto, arrivare al punto politico. È certo possibile, e non lo escludo, che le accuse che sono state mosse alla Destra siano infondate. È, tuttavia, altrettanto possibile che la Destra abbia soltanto e ancora sbagliato il tiro. Ricordo un passo dei Proscritti di Ernst von Salomon, dove viene indicato bene il punto che ho, sino qui, sottinteso, e che si può riassumere con una regola tecnica fondamentale: quando si combattono i tribunali, non bisogna farli lavorare.
I Tribunali si chiudono, se li si combatte. Si rende impossibile la vita dei giudici, attraverso un degrado del loro potere di direzione e controllo: si sottraggono i fascicoli, si dà la possibilità alle parti di porre in essere ogni attività meramente dilatoria, si allentano le sanzioni, si moltiplicano i requisiti di forma costringendo a continue rinnovazioni di atti, notifiche, intimazioni per semplici irregolarità, si rafforzano i poteri processuali degli avvocati, si prevedono continui obblighi di rinvio e sospensione, si aumenta la litigiosità fine a se stessa. Di certo, non si provocano i singoli giudici all’efficienza, perché diventeranno efficienti.
A mio avviso, questo governo non sta affatto combattendo quella latente e democratica guerra civile che ricordavo. Il governo è, anzi, del tutto inconsapevole della guerra in atto. È rimasto, da un lato, a lasciare i sassolini sulla strada del suo Capo (il quale è il più inconsapevole di tutti) e, dall’altro, ad ostinarsi nel lavoro più pernicioso a cui, in tempi di lotta, ci si possa dedicare: quello delle riforme “ammodernatrici” del Paese.
Antico vizio “liberale”, quello di tornare indietro a stendere il bucato mentre la casa brucia, dopo che gli si è dato fuoco per intascare il premio dall’assicurazione.
